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行业发展报告:业务篇之公益(慈善)信托(一)
2018-01-04 08:45 来源: 中国信托业协会

早在2001年出台的《信托法》中,我国就对公益信托进行了专章规范,此后信托公司就开始了探索发展公益信托的历程。但是由于公益信托的设立实行事前审批制、审批主管机关不明确,加之国家也并未出台公益信托配套的税收优惠政策,公益信托的发展一直非常缓慢。为了改变公益信托发展滞后的局面,为我国慈善事业的发展引入新的动力,2016年3月,十二届全国人大第四次会议审议通过了《慈善法》,《慈善法》设专章对慈善信托进行了规范,这标志着我国慈善信托制度的正式确立,是我国慈善法律制度建设的重大里程碑。基于对我国前期公益信托发展实践中的经验教训的总结,《慈善法》放宽了慈善信托的准入,更为注重委托人意愿,赋予了慈善信托更多的灵活性,意在发挥信托制度优势,为我国慈善事业的发展注入新的活力。随着2016年9月1日《慈善法》的正式实施,慈善信托正式登上历史舞台并成为信托公司的一项新业务。

公益(慈善)信托定义及特征

在英美等国家,公益信托与慈善信托在定义上没有实质区别。而在我国,公益信托由2001年出台实施的《信托法》专章规范,慈善信托则是由2016年9月1日正式实施的《慈善法》进行专章规范,根据《慈善法》对于慈善信托的定义,慈善信托属于公益信托,这就意味着公益信托的范畴更为广泛,由于法律规范的不同,两者还是存在一定的差别。

(一)公益(慈善)信托业务的定义

1.公益信托的定义

2001年出台的《信托法》第六章对公益信托进行了专章规范,涉及15条具体内容。根据《信托法》,公益信托是为了公共利益目的而设立的信托。《信托法》第六十条规定:为了下列公共利益目的之一而设立的信托,属于公益信托:(一)救济贫困;(二)救助灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业,维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。

根据《信托法》,公益信托的设立应满足以下基本要求:

第一,公益信托的设立和确定受托人应当经有关公益事业管理机构批准(《信托法》第六十二条)。

第二,公益信托的信托财产及其收益,不得用于非公益目的(《信托法》第六十三条)。

第三,公益信托应当设置信托监察人,信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的,由公益事业管理机构指定(《信托法》第六十四条)。

2.慈善信托的定义

根据《慈善法》第五章第四十四条:慈善信托属于公益信托,是指委托人基于慈善目的,依法将其财产委托给受托人,由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分,开展慈善活动的行为。从这个定义来看,慈善信托是基于慈善目的而设立的信托,慈善目的是慈善信托区别于其他信托的根本。慈善目的的实现需依托于慈善活动的开展,《慈善法》第三条对慈善活动进行如下规定,即本法所称慈善活动,是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的下列公益活动:(一)扶贫、济困;(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境;(六)符合本法规定的其他公益活动。

相比于公益信托,《慈善法》在对慈善信托的规范上具有以下几点差异:

第一,明确了慈善信托的备案部门为民政部门,慈善信托设立实行备案制。根据《慈善法》第四十五条的规定,慈善信托设立后,受托人应当在慈善信托文件签订之日起七日内,将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。未按照前款规定将相关文件报民政部门备案的,不享受税收优惠。根据《信托法》,公益信托的设立和确定其受托人、受托人辞任及变更都须经过公益事业管理机构批准。

第二,慈善信托的受托人由慈善组织或者信托公司担任。《慈善法》第四十六条明确规定:慈善信托的受托人可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任。对受托人的资格进行明确的规范是《慈善法》的一大进步,因为《信托法》并未对公益信托的受托人进行专门规范。

第三,慈善信托不强制要求设置信托监察人。《慈善法》第四十九条规定,慈善信托的委托人根据需要,可以确定信托监察人,这意味着是否设置信托监管人取决于委托人的意愿。而《信托法》第六十四条规定,公益信托应当设置信托监察人。

(二)公益(慈善)信托业务的特征

公益(慈善)信托业务本是信托公司的一项本源性业务。不过,我国《信托法》出台十多年来,信托公司主要是大力发展营业信托业务,由于制度上的一些障碍以及动力不足,信托公司在公益(慈善)信托业务的开展上普遍积极性较低,公益(慈善)信托业务的发展非常缓慢。

在八大类信托业务中,从信托目的的角度来看,公益(慈善)信托业务最具有独立性,这主要是因为公益(慈善)信托业务是以公益慈善为目的的非营业信托,而其他七大类业务都是营业信托业务。与其他信托业务相比,公益(慈善)信托业务主要具有以下特征:

一是公益(慈善)信托的信托财产和收益应当全部用于公益(慈善)目的,即公益(慈善)目的具有唯一性和纯粹性。

二是公益(慈善)信托的受益人是不特定的。营业信托的受益人在签订信托合同文件时必须是确定的,而公益(慈善)信托的合同文件仅对受益人的资格条件和范围进行规定,受托人根据相关的条件和范围筛选确定最终的受益人。受益人非特定是公益(慈善)信托区别于其他信托的一个重要特征。

三是公益信托的设立及受托人选定要经公益事业主管机关审批,慈善信托的设立应当在慈善信托文件签订之日起七日内,由受托人将相关文件向其所在地县级以上人民政府民政部门备案。相比于营业信托,信托公司开展公益(慈善)信托不仅需要接受银监部门的监管,还需要遵守《信托法》、《慈善法》的相关规定,接受公益事业主管机关或民政部门的监管。

四是公益(慈善)信托对受托人履职能力的要求比较高。由于公益(慈善)信托的受益人是不特定的,涉及社会公众利益,相比于营业信托,慈善信托对于受托人的履职能力和诚信义务等要求更高。

未来《信托法》下的公益信托也仍然可以继续存在,但由于《慈善法》在慈善信托的制度设计上较公益信托有很多细化,特别是随着慈善信托配套监管政策的完善和税收优惠政策的落地,慈善信托将成为发展的主流,这从《慈善法》实施仅4个月,落地的慈善信托数量已达22单就可以得到印证。

公益(慈善)信托发展概况

2016年是信托公司公益(慈善)信托业务发展进程中最值得浓墨重书的一年。由于3月全国人大通过了《慈善法》,全行业将关注的焦点放在了慈善信托上。因此,2016年,信托公司新设的公益信托仅有两单,分别为厦门信托设立的“乐善有恒公益信托”和陕国投设立的“陕国投・公安民警英烈基金公益信托计划”。前者规模为100万元,主要用于厦门市慈善总会“雨露育青苗”等公益项目,后者首期规模为2,000万元,用于救助因公牺牲、致残、大病、特困的公安民警及家属。而随着2016年9月1日《慈善法》的正式实施以及民政部与银监会联合发布《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》(民发〔2016〕151号),翘盼已久的慈善信托正式进入了落地阶段。作为《慈善法》中明确指定的慈善信托受托人,信托公司不仅在《慈善法》的立法过程中积极参与慈善信托相关法律条款的论证和建议,还是《慈善法》实施后慈善信托的积极实践者。在9月1日《慈善法》实施当天,就有包括“中诚信托2016年度博爱助学慈善信托”、“国投慈善1号慈善信托”和“真爱梦想1号教育慈善信托”、“长安慈――山间书香儿童阅读慈善信托”、“中国平安(行情601318,诊股)教育发展慈善信托计划”等多单慈善信托宣布完成备案,上述信托公司的积极行动在信托业中起到了很好的示范效应,也为慈善信托在慈善事业领域的运用开了好头。由于2016年信托公司开展的慈善信托业务占绝对主导地位,因此,我们在此主要就信托公司开展慈善信托业务的情况进行总体分析。

(一)慈善信托业务开展的基本情况

根据统计,截至2016年底,全国已有11个省份开展了慈善信托备案工作,共成功办理慈善信托备案22单,其中信托公司担任受托人的有19单,信托公司和慈善组织担任共同受托人的2单,慈善组织独立担任受托人的只有1单。参与开展慈善信托业务的信托公司有16家,落地两单以上的信托公司有4家,分别为中信信托2单、国投泰康信托2单、万向信托2单、长安信托3单。据初步统计,上述已经落地的慈善信托的初始募集资金规模约为9,551.82万元(21单公布规模数据)。上述落地的慈善信托初始成立金额大多为数十万元、百万元级或千万元级,募集资金来自自然人及机构,多数慈善信托采用单一信托方式,采用集合信托形式的较少。

(二)公益(慈善)信托业务基本特点

目前已经落地的慈善信托在慈善目的、业务模式、资金来源、期限、支出比例安排、结构设计等方面具有以下方面特点:

1.慈善目的多样化

慈善目的是委托人发起设立慈善信托的根本出发点。2016年落地的慈善信托在慈善目的上充分体现了委托人多样化的慈善意愿。在落地的22单慈善信托中,涉及教育助学、扶贫助困助残养老这两大慈善目的的慈善信托数量最多,分别有7单,其次是综合目的及生态环境保护,另外还有一单支持航天科技(行情000901,诊股)事业发展的慈善信托。总的来看,委托人设立慈善信托的慈善目的与公益慈善行业的关注点基本一致。

2.与慈善组织合作的业务模式占主导

目前落地的慈善信托在模式上有以下四种:一是信托公司作为受托人、慈善组织作为委托人,这与此前公益信托普遍采取的业务模式相同,这样一方面有利于拓宽善款来源,另一方面可以解决信托公司不能开具税收优惠抵扣凭证的问题;二是信托公司作为受托人,慈善组织作为公益执行人或执行顾问,这种模式有助于解决信托公司在项目实施上的专业能力不足;三是信托公司与慈善组织合作担任共同受托人,这有助于信托公司和慈善信托进行更紧密的合作;四是慈善组织独立作为受托人。总体而言,在开展慈善信托业务的过程中,信托公司与慈善组织合作开展的模式占主导。信托公司与慈善组织各有优势,两者可以从多个方面寻找合作点,通过将信托公司的受托管理和资金运用优势与基金会等慈善组织的资金募集、公益项目管理优势结合,共同提升慈善信托运作的规范性和专业性。

3.主动设置信托监察人,增强公信力

虽然《慈善法》并未强制要求慈善信托必须设置信托监察人,但目前已经落地的慈善信托大都引入了监察人,监察人主要由律师事务所或会计师事务所担任。仅有少数项目没有设置外部监察人,而是依托内部监督,比如“中国平安教育发展慈善信托计划”是采取在内部设立信托计划理事会的方式来监督慈善信托的运作。信托公司在慈善信托项目上主动引入外部约束机制有助于增强慈善信托的透明度、规范度以及公信力。

4.委托人类型更加丰富

《慈善法》赋予了慈善信托更为宽松、灵活的政策空间,其目的在于发挥慈善信托的制度优势,吸引更多的社会资源投入到慈善事业的发展中来。从目前备案的慈善信托来看,委托人涉及慈善组织、企业(包括银行)及自然人等多类型主体。从资金来源来看,与以往公益信托主要靠信托公司发动自身员工及股东等关联方捐赠不同,目前既有受托人充分调动自身员工及集团内部资源而设立的慈善信托,也有吸引外部社会资源而设立的慈善信托,比如蓝天至爱1号慈善信托的最终资金来源于上海几家企业的捐赠,比如长安信托“长安慈――环境保护慈善信托”资金来源于一家化工企业的委托,中信信托“中信・北京市企业家环保基金会2016阿拉善SEE华软资本环保慈善信托”的委托人为华软资本,这些都表明慈善信托已经开始具备吸引更多社会资源的影响力。

5.期限多样化,资金使用灵活

在已经备案的22单慈善信托中,信托期限的设置非常灵活,永续型的慈善信托有6单,10年期的5单,5年期的有6单,3年期以下的2单,无固定期限的3单。总体来看,5年期及以上的较长期限占主导,短期限的占比较低,这与慈善事业的持续性较长相关。另一方面,我们看到慈善信托在其存续期内的支出安排也非常灵活。例如,在北京市民政局备案的6单慈善信托都对存续期内各年的慈善支出比例或是支出金额做出了较为明确的下限约定,平安信托的“中国平安教育发展慈善信托计划”则是约定每个自然年度用于慈善项目的支出总金额不得低于上一年度信托财产所取得投资收益的50%,而其他备案的慈善信托大都没有对支出金额或比例做出明确的约定,而是由委托人或是慈善信托设立的决策机构根据实际需要进行安排,这充分体现了慈善信托尊重委托人意愿的灵活性。

(三)公益(慈善)信托业务开展中存在的问题

《慈善法》和《信托法》为慈善信托的发展提供了基础的法律支持,但是由于慈善信托的立法和实践仍处于初期起步阶段,未来慈善信托要实现规模做大和影响力的提升还面临着较多的阻碍,未来还需要进一步完善相关监管政策法规和税收优惠等配套措施。

1.监管细则还有待进一步明确

目前,在慈善信托实操监管层面,除了民政部和银监会联合出台的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》(民发〔2016〕151号)外,只有北京市民政局出台了《北京市慈善信托管理办法》,由于北京市民政局对于慈善信托设立、运作流程等监管要求比较明确,这使得北京的信托公司在推进慈善信托业务上更为顺畅,2016年北京落地了6单慈善信托,占全部落地单数的27%,而其他地方民政局尚未跟进,这说明各地对于慈善信托推广的态度还存在较大的差异。慈善信托在全国的发展还有赖于监管机构制定全国性的、更具操作性的监管细则,才能更好地推动慈善信托业务在全国范围内的落地。

2.税收优惠政策有待落地

在国外,慈善信托的税收政策一般比照慈善捐赠,在慈善信托设立及运作环节都有相应的税收优惠政策,税收政策在推动慈善信托发展上的作用非常显著。

由于目前财政部以及国家税务部门尚未针对慈善信托出台明确的税收政策规定,慈善信托尚不能享受税收优惠待遇,慈善信托委托人设立慈善信托要获取税收优惠,仍然需要借助慈善组织开具捐赠发票才能进行抵税。在目前已经落地的由信托公司担任受托人的慈善信托中,有包括安信信托(行情600816,诊股)的“蓝天至爱1号慈善信托”在内的多单慈善信托都是采取前端由慈善组织募集资金并向捐赠人开具捐赠发票,然后由慈善组织作为委托人设立慈善信托的模式。由于税收抵扣优惠政策不明确,慈善信托设立的链条被拉长,委托人设立慈善信托的积极性难以提高,这势必影响慈善信托的广泛设立和规模做大。

3.资金来源渠道还比较狭窄,规模普遍较小

目前已经落地的慈善信托中,受托人主动发起占主导,信托财产主要还是通过受托人及关联方、内部员工等渠道募集。比如“中国平安教育发展慈善信托计划”的受托资金全部来自平安集团、下属子公司及内部员工捐赠,平安信托也投入自有资金200万元;国投泰康设立的“国投慈善1号慈善信托”的委托人为国投集团,长安信托设立的“长安慈――山间书香儿童阅读慈善信托”资金主要来自公司员工捐赠。由于资金来源渠道还不够广泛,已经落地的慈善信托普遍规模较小,22单中有12单的初始成立规模在100万元及以下,6单的规模在100万~1,000万元,这主要是因为慈善信托作为一种新的慈善方式,社会公众认知度和接受度还比较低,尤其是对于信托公司担任受托人来开展慈善信托的社会认知度更低。未来信托公司还需要加强向社会公众的宣传力度,吸引动员更广泛的社会力量来参与到慈善信托中来。

4.信托财产类型比较单一,信托财产登记制度缺位

设立慈善信托的财产既可以是货币资金,也可以股权、证券、不动产等非货币财产,由于社会财富的存在形态越来越多样化,不动产、股权占比逐年提升,现实中也将存在大量以不动产、股权进行慈善捐赠或是设立慈善信托的需求。不过,目前落地的慈善信托在财产类型上全部都是资金信托,信托财产类型非常单一,这主要是因为目前以非货币财产设立慈善信托存在两个方面的障碍:一方面是因为我国尚未建立信托财产登记制度,以不动产、股权等非货币财产设立信托尚无明确的信托登记办法,无法有效实现信托财产的独立性和风险隔离;另一方面,慈善信托的税收优惠政策尚未推出,涉及以非货币财产设立慈善信托的税收优惠政策更无从谈起。考虑到越来越多的富人的财富将以上市公司股权的形态存在,大额股权捐赠潜在需求旺盛,未来应尽快出台支持以不动产、股权等设立慈善信托的相关配套政策,包括非交易过户、设立环节的税收优惠等,以此推动信托公司积极挖掘客户以非货币财产设立慈善信托的需求,做大慈善信托影响力。

5.慈善信托业务的商业模式尚待探索

在目前已经备案的22单慈善信托中,受托人、监察人不收取报酬的为13单,9单约定收取信托报酬,其受托报酬在0.2%~0.7%。过去,信托公司在开展公益信托的实践中,绝大多数都不收取信托报酬,这主要是因为公益信托开展数量少,规模普遍较小,即使收取报酬,收取的规模也非常有限,所以很多公司更多的是将公益信托作为公司践行社会责任、回报社会以及宣传企业品牌形象的一种方式。相比于公益信托,约定收取一定比例信托报酬的慈善信托数量占到40.91%,表明信托公司在以理性、可持续的思路来开展慈善信托业务,希望建立可持续的商业模式。

6.慈善组织对慈善信托的认知有待加强

作为一种新的开展慈善的方式,慈善信托的社会认知度还比较低,虽然信托公司开展慈善信托较为积极,但作为另一类受托人的慈善组织,其发展慈善信托的态度还是以观望占主导,这一方面是因为慈善组织对慈善信托的认知还不到位,对慈善信托相比于慈善捐赠的制度优势认识还不足;另一方面是能力的不足,慈善组织对于如何运用信托工具开展慈善事业比较陌生,短期还不具备担任慈善信托受托人的能力,需要时间学习和培育。

来源:《中国信托业发展报告2016-2017》